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撞击与妥协：总统选举人制度的建立
--美国总统大选解探之二
王荣声 王玉声
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美国选举总统的方法是当今世界政治中特有的。总统选举人(Presidential Electors)的设立及选举程序均为宪法所规定,并非个人意志的简单体现。
1787年制定的美国宪法规定:“每州应依照该州州议会所规定之手续,指定选举人若干名,其人数应与该州在国会之参议员及众议员之总数相等”;”各选举人应于其本身所属的州内集会”,投票选举,“得票最多者,如其所得票数超过全体选举人的半数,即当选为总统”。[1]
为什幺美国宪法要规定总统选举人制度而不由选民直选或由全国立法机构选举?有人认为,这是在“两百多年前既无电话、传真和因特网,也无飞机、火车的年代,为方便选举团成员乘马车去华盛顿投票而制定的”(前不久,一篇发自旧金山的文章)[2]。这恐怕只是一种省心不费神却也顺情达理的猜断。其实,真正的关键并不在此,这需要稍加说明。
当初,总统选举人制度的确立,是颇费了一番周折的。
早在1787年的制宪会议上,对于如何选举总统这个问题就曾有过激烈的争论。最初,来自宾夕法尼亚州的詹姆斯·威尔逊提议由全国普选产生的选举人团(Electoral College)选举总统。但是,这一提议以8票对2票被否决。大会还以同样的表决结果决定:总统由国会选举产生。对此,宾州的代表反对。宾州的格弗尼尔·默里斯提议:“总统应由美国公民来选举,而不应该由全国立法机构来推选。”他指出:“如果由人民来选举,他们决不会不选择有崇高品格和卓越贡献的人……。如果由全国立法机构来选举的话,那只会让阴谋诡计,派系斗争把这事情弄得一团糟”[3]。默里斯的这一提议充满了对民众的信赖,洋溢着浓烈的民主精神,不无远见地表明对少数人控制的国会的怀疑。但是,这一直接民选总统的建议遭到了一部分持保守观点的人的异议。弗吉尼亚州的乔治·梅森认为“让人民选择合适的人物做最高行政长官就像让瞎子分辨颜色一样不合常理”[4]。这一颇不中听的声音实际上反映了当时相当一部分人的想法。默里斯议案的审议结果可想而知,除宾州外,其它各州均投票反对。7月19日,制宪会议再次讨论如何选举总统的问题。美国“宪法之父”、“在他最瘦小的身体里似乎蕴藏着最丰富的知识”[5]的詹姆斯·麦迪逊慷慨陈词,呼吁代表们让最高行政长官摆脱对全国立法机构的任何依赖。他说:“如果立法、行政和司法三权分立是自由政府的基本原则的话,那幺同样三权彼此独立也应该是这个政府的基本原则。”[6]麦迪逊的倾向十分明显,那就是总统的选举不能被国会所左右。马萨诸塞州的奥利弗·埃尔斯沃思提议,从决议案中删去“由全国立法机构中选举最高行政长官”字样,而代以“由各州立法机构选举的选举人团来选举最高行政长官”[7]。经表决,大会采纳了这项提议。随后,大会又规定了分配给各州的名额。然而,7月24日,有人再次提出最高行政长官应由国会选举,理由是:由选举团选举开支巨大,且许多有能力的人不愿充当选举团里的选举人[8]。重新投票的结果是以7:4决定仍由全国立法机构来选举最高行政长官。但这一决定并非定论,代表们仍然争论不已。
显然,如何选举总统的问题已成为制宪会议争论的焦点之一。8月31日,大会决定把这类棘手问题统统交给一个十一人委员会去研究。9月4日,委员会向代表大会报告了他们所拟定的“周密”的选举制度,把推选选举团人的办法交由各州议会去决定。此后,虽仍有争议,但未作大的改动。9月8日,大会任命了一个五人条款委员会进行文字修订,9月15日正式通过,9月17日,与会的42名代表中39人在宪法的定稿上签了字。有关由总统选举人选举总统的条款终于写进了美利坚合众国的根本大法。
制宪会议上围绕选举总统的方法所展开的一轮又一轮的争论,实际上是民主与保守观念的一次激烈碰撞,也是维护“州权”者与主张加强中央权力者之间的一次反复较量。独立战争打响以后,美国人就一直在思索,应该建立一个什幺样的全国性政府。他们疑虑重重,各执一词,莫衷一是。一方面,深信“人人生来就是自由和平等的”的美国人,追求民主,热爱共和,厌恶君主专制,对任何带有特权味道的东西特别疑惧。另一方面,他们又受孟德斯鸠的影响,“像18世纪其它国家的人民一样”,“相信共和制政府不适合于广大的地区”[9]。在他们看来,幅员辽阔而为共和国,中央立法机构远离广大选民,终将脱离选民的控制而趋于专制,而这是美国人民深恶痛绝的。解决这一问题的办法是:把小共和国联合成一个联邦,既保持了各自的权力,又可以发挥其联合起来的力量。因此,早在独立战争正酣的1777年,大陆会议就通过了一部宪法,称“邦联条例”(Articlesof Constitution),1781年经所有的州批准生效。此后,直到1789年新宪法生效,美国处于邦联时期。邦联时期的每个州事实上是独立的主权国家,只设国会而无政府,国会既无权向各州征税,也不能强迫任何一州提供指定数额的军队,各州有争执时,国会只能出面调解,不能强迫其接受国会的决定。邦联虽然比大陆会议前进了一步,但执行事务的权力极为有限,“仍然是一个松散的联合体”[10]。用华盛顿的话来说,13州只是由“一条沙绳”连接起来的。有的史家认为,“国会的软弱无能,使美国在世界各国的眼中形同乞丐。”[11]有的史家则称之为“美国历史的‘危机时期’”[12]。
无情的现实表明,这样一个“松散的联合体”,难以在群雄林立的世界上生存。民族感情日趋强烈的美国人觉得需要有一个更加稳定的组织形式,能真正向世界证实,“美利坚合众国也是一个国家,而不仅仅是十三个小共和国在外交上的联合”[13]。新兴国家在经济、政治、外交等方面遇到的诸多问题,使美国人开始更多地从“北美大陆的角度”而不是仅从各州的角度考虑问题,他们希望为加强大陆政府而召开一次会议,制定“‘足以应符合众国所面临的困难情况的联邦政府宪法’”。
事实告诉我们,总统选举人制度的创立,是在美国立国之初具体的历史条件下,民主与保守观念激烈碰撞后彼此妥协的产物,是与会者为了平衡各州与国家间的权力分配相互让步的结果。制宪者们为了既满足各州及百姓的要求又能保证一个有效的中央政权的建立,煞费苦心,绞尽脑汁,最终想出的一个折衷、调和的办法,总统选举人制度(Electoral System)成为美国史学家们不时津津乐道的“伟大的文件”中的一部分,是几经波折才最终确立的。
1787年5月25日—9月17日在费城秘密召开的制宪会议,实际上是决定美利坚这个新生国家的命运和前途的大会。革命时期产生的无庸争辩的杰出人物如富兰克林、华盛顿、麦迪逊和汉密尔顿等出席了会议。”[14]“美国历史上任何时期都不可能汇集到一批比他们在政治思想方面更加老练,或者在建设与改造政府方面更有实践经验的人才。”[15]会议的目的是建立一个拥有比过去的邦联国会更多的权力、在国内外都受人尊重的中央政府。唯有的顾虑,一是担心政府权力过大,美国人民不会接受;二是害怕一个强有力的中央政府在对待各州的事务上,厚此薄彼。于是,围绕如何设置互相制约、互相平衡的立法、行政、司法机构,如何均衡大小州的利益,以及如何选举总统(包括总统的任期、权力)等问题,展开了激烈的争论。在选举总统的问题上,他们想出了一个由总统选举人选举总统的办法,在他们看来,“这一小群经过挑选的人,比普通选民见多识广,因而能做出更为明智的选择。”[16]持保守观点的人害怕人民的力量而热衷于让“有教养”的人去选举总统,激进派因居于少数而又无可奈何。最终的解决的方法不是“非此即彼”,一方完全战胜另一方;而是“亦此亦彼”,“我中有你,你中有我”。而且,推选总统选举人的方式还得“依照各州州议会所规定之手续”。尽管选举总统后来随着政党的产生发生了重大的变化,但无庸否认,正是这种一度被世人视为“洪水猛兽”的折衷、调和、妥协、让步精神,产生了一部一直延续至今的、为不少人所津津乐道的国家根本大法。
应该说,200多年前美国宪法的制定者们在制宪会议中经过近4个月的争吵辩论、唇枪舌战,最后达成一致,功不可没。开国元勋们为其后人的政治游戏构建了一个基本的规则框架。它简明而不琐碎,具体而又留有余地,使政治的运作成为有章可循的过程,显示出极大的智能。随后通过的一系列的宪法修正案、国会法令等,进一步证明这一基本框架的极富弹性和灵活应变能力。
1787年制宪会议的参加者、著名的政治家、科学家富兰克林时已年过八旬,对能否就宪法达成一致,十分关注。据麦迪逊记载[17],制宪会议期间,华盛顿坐着一把椅背上画着一个太阳的椅子,富兰克林一直注视着它。当最后一批代表在宪法上写下自己的名字时,这位充满睿智而又不乏远见的老人对周围的人说:“会议期间,听着大家对宪法的讨论,我一会儿满怀希望,一会儿忧心忡忡,我不时注视着总统身后椅背上的那幅画,却看不出那太阳是在冉冉升起还是徐徐落下;但现在我终于高兴地明白,那是正在升起的旭日而不是落山的太阳。”富兰克林的一席话,充满了对这个新兴国家的担心与期望,也从一个侧面反映出,在关乎国家和民族的成败兴衰的重大问题上,美利坚合众国的立国者们是如何殚精竭虑、坦诚相争,而又以大局为重、善于妥协的。真可谓“独具匠心”!
记得我们的先人在论及选官任吏史也曾说过:“务在酌中,以为定制”。[18]看来,折衷、调和、妥协、让步有时似乎不可或缺。
参考文献:
[1]Henry Steele Commager, Volume1, Documentsof Amer ican History To 1898[M], APPLEPON- CENTURY- CROFTSD ivisIonof Meredith publishing company, New York,1963.142.
[2]陈晓薇.一切有关佛罗里达.南方周末[Ｎ],2000-12-14.
[3][4][6][7](美)大卫·Ｃ·惠特尼.美国总统列传[Ｍ].天津:天津人民出版社,1986.547,548.
[5]余志森.华盛顿评传[Ｍ].中国社会科学出版社,1990.227.
[8](美)大卫·Ｃ·惠特尼.美国总统列传[Ｍ].天津:天津人民出版社,1986.550.本文作者注:因宪法规定:“参议员、众议员及任何在合众国政府担任有责任及又俸给之职务的人,均不得被指定为选举人。”
[9][11][12][13][15](美)Ｊ·布卢姆等.美国的历程(上册)[Ｍ].北京:商务印书馆,1988.191,196,195,192,207.
[10]杨生茂,陆镜生.美国史新编[Ｍ].北京:中国人民大学出版社,1990.103.
[14]本文作者注:开国元勋中的另外三位重要人物未能参加制宪会议。《独立宣言》的作者、美国的第三任总统杰斐逊时任驻法公使;华盛顿任期内的副总统、第二任总统亚当斯时为驻英公使;均不在国内。曾任第二届大陆会议主席、邦联时期的外交秘书、后为第一任大法官的约翰·杰伊,时正忙于外交事务,无暇出席。
[16]Lewis Paul Todd and Merle Curti, Riseof the American Nation, Harcourt, Brace＆ World, Inc.1969.213,155.
[17]本文作者注:制宪会议开始不久,为了避免大会不成熟的思想扰乱公众的平静,经会议主席华盛顿提议,通过一个决议:大会严加保密,内容不得外泄。费城独立宫会议厅门卫森严,在酷暑难挡的夏天,长窗竟关得密不透风,以防争吵声飘到窗外。华盛顿以身作则,会外绝口不谈会议内容,甚至日记中也只字未提。富兰克林年事已高,难免嘴碎,为避免其在餐桌上无意中谈及会议情况,会议专门安排了一位谨言慎行的与会者陪他。会议有一份正式记录,但直到1818年才披露,且记载十分简略。年仅36岁的麦迪逊是会议的关键人物,会上,他主动草记了所有秘密会议的讨论情况,晚上再细加整理,远较正式记录为详。1836年6月26日,麦迪逊逝世。他的夫人将他在1787年制宪会议上的记录售与政府。这份无比珍贵的文献资料直到那时还是保密的。后世史家们引用的有关制宪会议的资料,大多源出于此。这个记录的引言部分有这样一段话:“……不论人们是否认为缔造《联邦宪法》的建筑师们都称职,不论他们所缔造的大厦前途命运如何,……,我深信:1787年制宪会议的与会者担负着伟大而艰巨的任务,以无比纯正的动机,彻底的献身精神和高度的责任感,全心全意地投入会议工作,以实现人民所寄托的伟大目标,即:设计并提出一套完善的宪法体系,补充原有宪法的不足之处,以保证国家人民永恒的自由、幸福。这样的大会是史无前例的。”麦迪逊的话也许是对制宪会议最恰当的评价。
[18]薛居正.旧五代史·选举志[Ｍ].缩印百衲本二十四史,北京:商务印书馆,17983(949).(责编:尚云之)
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