2005-5-2 15:56
曹仲德
郡县制度的建立
战国时代中央集权国家的地方行政组织是郡、县。郡、县的行政和军事权力，都控制在国君手里。国君直接任免郡、县长官，并加以考核。郡、县制度的建立，也就便利了国君的集中统治。
县和郡的产生
县和郡的地方制度是逐渐形成的。县出现于春秋初期，原是国君直接统治的领邑，它和国君分赏给卿大夫的封邑不同。春秋初期秦、晋、楚等大国为了加强中央集权，加强边地防守力量，往往把新兼并得来的小国改建为县，不用作为卿大夫的封邑。到春秋中期，楚国新设的县已逐渐多起来，有所谓九县（“九”是多数的意思）。最初县都设在边地，带有防卫边境的作用。县所不同于卿大夫的封邑的，就是县内有一套集中的政治组织和军事组织，特别是有征赋的制度（包括征发军实和军役），一方面便利了国君的集中统治，一方面又加强了边防。到战国初期，秦国还是不断地在东部边境设县，公元前四五六年开始在频阳（今陕西富平东北）设县，公元前三九八年在陕（今河南三门峡西）设县，公元前三七九年在蒲、蓝田、善明氏设县，公元前三七四年又在栎阳（今陕西临潼东北）设县，显然有着加强边防的意义。
到春秋末年，晋国又出现了郡的组织。郡本来设在新得到的边地，因为边地荒僻，地广人稀，面积虽远较县为大，但是地位要比县为低，所以赵简子在作战时宣誓说：“克敌者上大夫受县，下大夫受郡”（《左传》哀公二年）。等到战国时代，边地逐渐繁荣，也就在郡下分设若干县，产生了郡、县两级制的地方组织。这种县统于郡的制度，最初行于三晋。例如魏的上郡有十五县，公元前三二八年魏纳上郡十五县给秦（《史记·秦本纪》）。赵的上党郡有二十四县（《战国策·齐策二》），赵的代郡有三十六县（《战国策·秦策一》），韩的上党郡有十七县（《战国策·秦策一》）。秦、楚、燕三国的郡县制度是效法三晋的。例如燕在燕昭王时所设的上谷郡有三十六县（《战国策·秦策五》）。公元前二四八年，秦攻取赵的榆次、新城、狼孟等三十七城，设置太原郡（《史记·秦本纪》、《燕世家》）。公元前二四二年秦攻取魏的酸枣、燕、虚、山阳等城，又兼并了原来卫的濮阳，设置东郡（《史记·秦始皇本纪》、《史记·卫世家》）。
战国时代郡的特点
战国时代的郡都设在边地，主要是为了巩固边防。例如魏国在魏文侯时设西河上郡是防秦的。赵设置云中、雁门、代郡，是防林胡、楼烦的。燕设置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东等郡，是防东胡的。秦在秦昭王时灭亡了义渠之戎，设置陇西、北地两郡，是防戎的（《史记·匈奴列传。）。楚设置巫郡、黔中郡，楚怀王在灭越后“南塞厉门而郡江东”（《史记·甘茂列传》、《战国策·楚策一》），也无非是防备南方部族的。同时由于战国时代相互兼并战争的激烈开展，各国在中原地区的边境也陆续设郡。例如楚国在公元前二七六年曾经“复取秦所拔我江旁十五邑以为郡拒秦”（《史记·楚世家》）。又如楚的春申君黄歇原来封在淮北，在公元前二四八年黄歇以“淮北地边齐，其事急，请以为郡便”为理由，请求改封于江东（《史记·春申君列传》）。在公元前三○七年秦拔取韩的宜阳后，楚的城浑对新城县令说：“宜阳之大也，楚以弱新城围之。……今边邑之所恃者，非江南、泗上也，则楚王何不以新城为主郡也，边邑甚利之。”（《战国策·楚策一》）自从战国中期以后，各国为了应付兼并战争，纷纷在强国交界处设郡，例如上党是魏、赵、韩三国的交界之处，又是山地险要之区，所以韩、赵都在上党设郡。魏在失去西河、上郡后，又在河东设郡，为的是防秦。韩在三川设郡，楚在汉中设郡，也无非是为防秦。秦国陆续兼并各国土地，每得新地，必定设郡，以利攻防，所以秦兼并六国，郡、县也就遍布全中国了。
郡既担负防卫边境的责任，所以一郡的首长叫做守，也尊称为太守，都是由武官来充任的，《韩非子》曾把“出军命将”和“边地任守”相提并论（《亡征篇》）。郡守有征发一郡壮丁出征的权力。例如公元前二八○年，秦曾派司马错征发陇西郡的兵卒，带同蜀郡的兵卒攻楚的黔中郡（《史记·秦本纪》）。又如公元前二六二年秦进攻韩的上党郡，韩想献纳上党郡求和，而韩的上党郡守靳要“悉发守以应秦”，于是韩派冯亭去代替靳为郡守，不久冯亭又以上党郡降赵（《战国策·赵策一》）。又如公元前二二九年，秦大举攻赵，由“王翦将上地，下井陉，杨端和将河内，……围邯郸城”（《史记·秦始皇本纪》），所谓“将上地”就是统率上党郡的兵卒，所谓“将河内”就是统率河间郡的兵卒。又如李斯上韩王书说：“令蒙武发东郡之卒。”（《韩非子·存韩篇》），因为蒙武这时正是秦的东郡的郡守。
在战国时代，只有齐国始终没有设郡，而设有都。齐国共设有五都，除国都临淄以外，四边的都具有边防重镇的性质。五都均驻有经过考选和训练的常备兵，即所谓“技击”，也称为“持戟之士”，因而有所谓“五都之兵”，也称为“五家之兵”。在对外作战时，“五都之兵”常常被用作军队的主力。都的长官称都大夫，既是都的行政长官，又是“五都之兵”的主将。临淄、平陆、高唐就是齐国这种略同于其他各国的郡的都。即墨、莒也该都是五都之一。齐国在齐威王时已有一百二十城（《战国策·齐策一》邹忌语），史书称燕将乐毅破齐之役，攻下齐七十余城，惟莒、即墨未下。莒为齐湣王所退守，即墨为田单所固守，所以后来田单能凭此复国。
战国时代县的组织
这时各国郡的设置仅限于各国的边区，县的设置则很普遍。大凡有城市的都邑已建立为县，所以史书上“县”和“城”往往互称。但是严格讲来，“城”只是指建有城郭的城市，“县”是指整个县管辖的地区，包括城市和城市以外的广大农村。《孙膑兵法·擒庞涓》说：“平陵，其城小而县大，人众甲兵盛，东阳战邑，难攻也。”就是说平陵建有城郭的城市规模小，而县的辖区大，所以“人众甲兵盛”。在战国初期，秦的发展迟缓，因而普遍设县也成为卫鞅变法的内容之一。
县的组织，基本上和中央的政府组织相似。商鞅在秦变法时，每县设有令、丞和尉。县令是一县之长，下设丞、尉，丞主管民政，尉主管军事。秦的县尉，可以得到六个奴隶和五千六百枚货币的赏赐。魏、韩等国在县令下设有御曳，也是秘书兼监察的性质。韩还设有司寇，主管刑法。秦更设有县啬夫、县司空、县司马及治狱、令史等。秦同时设有与县并立的“道”，道设有啬夫等官。啬夫可能是主管官员的通称。
在县之下已有乡、里、聚（村落）或连、闾等基层组织。乡的官吏有三老、廷掾（《史记·滑稽列传》）等。里有里正（《韩非子·外储说右下篇》）。在县城和乡里中都有伍、什的编制，五家为一伍，十家为一什。伍长也称为伍老（《韩非子·外储说右下篇》）。
这时各诸侯国的统治机构，从国到郡，从郡到县，从县到乡，已是有系统地分布到每一个角落，层层控制着整个国家。